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發布時間：2008.10.14 14:16 來源：人民(mín)郵電(diàn)報 作(zuò)者：朱秀梅
妥善解決移動通信基站建設難題，需要針對上述困擾通信基站建設的問題對症下藥。其中(zhōng)，對于市場調節失靈、公(gōng)共服務(wù)受阻的問題，需要及時發揮政府這隻“顯性的手”的作(zuò)用(yòng)。
（一）及時更新(xīn)電(diàn)磁輻射國(guó)家标準，加強宣傳與引導
在電(diàn)磁輻射環境保護方面，國(guó)家早在1988年就發布了作(zuò)為(wèi)國(guó)家标準的《電(diàn)磁輻射防護規定》（GB 8702-88）和《環境電(diàn)磁波衛生标準》（GB 9175-88），鑒于公(gōng)衆針對無線(xiàn)通信基站輻射問題的質(zhì)疑不斷加劇，2007年7月31日，國(guó)家環境保護總局聯合原信息産(chǎn)業部發布了《移動通信基站電(diàn)磁輻射環境監測方法(試行)》,對工(gōng)作(zuò)頻率範圍在110MHz～40GHz内的移動通信基站的電(diàn)磁輻射環境監測範圍、方法及要求等予以明确，作(zuò)為(wèi)對《電(diàn)磁輻射防護規定》的補充。
盡管如此，公(gōng)衆對移動通信基站的電(diàn)磁輻射依然心存憂慮。《移動通信基站電(diàn)磁輻射環境監測方法（試行）》雖然對基站電(diàn)磁輻射做了有(yǒu)針對性的補充，并避免了相關部門各行其是可(kě)能(néng)造成的不一緻，但由于該辦(bàn)法是環保總局和原信息産(chǎn)業部以規範性文(wén)件的形式印發的，效力層級低，權威性不夠，在糾紛發生時難以作(zuò)為(wèi)說服公(gōng)衆的有(yǒu)力依據。因此，應當及時修訂有(yǒu)關電(diàn)磁輻射的國(guó)家标準，使之符合當前及今後一定時期内保護環境、保障公(gōng)衆健康的要求。
在公(gōng)衆的環境意識和權益保護意識日益增強的今天，還有(yǒu)必要加強包括電(diàn)磁輻射标準在内的電(diàn)磁環境知識普及。相關機構應當通過生動淺顯的宣傳來引導人們建立正确的電(diàn)磁輻射觀念，從而為(wèi)無線(xiàn)通信服務(wù)的正常發展提供必要的社會環境。
（二）依法将通信基站納入建設規劃，加強管理(lǐ)與協調
2008年1月1日開始施行的《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)城鄉規劃法》第十七條規定：規劃區(qū)内建設用(yòng)地規模、基礎設施和公(gōng)共服務(wù)設施用(yòng)地，應當作(zuò)為(wèi)城市總體(tǐ)規劃、鎮總體(tǐ)規劃的強制性内容。移動通信基站用(yòng)地作(zuò)為(wèi)基礎設施用(yòng)地，理(lǐ)應納入城鎮總體(tǐ)規劃。《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)無線(xiàn)電(diàn)管理(lǐ)條例》第十六條也規定：“位于城市規劃區(qū)内的固定無線(xiàn)電(diàn)台（站）的建設布局和選址，必須符合城市規劃，服從規劃管理(lǐ)。城市規劃行政主管部門應當統一安(ān)排，保證無線(xiàn)電(diàn)台（站）必要的工(gōng)作(zuò)環境”。目前的問題不是通信基站願不願意納入城鄉規劃的問題，而是制訂和實施城鄉規劃如何考慮移動通信基站的布局和選址問題。将通信基站切實納入城鄉規劃予以統籌安(ān)排，不僅有(yǒu)利于實現土地資源綜合利用(yòng)、防止污染、符合區(qū)域發展需要等規劃目标，還将産(chǎn)生以下積極影響：
一是為(wèi)處理(lǐ)環境保護與通信發展的關系奠定必要的基礎。如果城鄉規劃事先将通信基站建設作(zuò)為(wèi)專項規劃予以考慮，盡可(kě)能(néng)地減少對居住區(qū)等敏感區(qū)域的影響，并要求規劃内通信基站選址點的新(xīn)建建築物(wù)預留通信機房，将有(yǒu)助于降低電(diàn)磁輻射的不良影響，減少相關物(wù)權糾紛。
二是有(yǒu)助于減少電(diàn)信領域的重複建設。目前，移動通信建設中(zhōng)存在的“雙塔林立”已然造成了一定的資源浪費，随着第三代通信技(jì )術的發展應用(yòng)，新(xīn)一輪的大規模電(diàn)信建設也将逐漸展開。在站址資源日趨緊張的情況下，如果政府部門加強對通信基站的規劃管理(lǐ)，避免電(diàn)信企業采取排他(tā)方式建設基站，必然會在很(hěn)大程度上遏制基站重複投入、資金浪費嚴重的問題。
三是有(yǒu)助于解決電(diàn)信設施與其它設施建設之間的矛盾。近年來，由于經濟發展和城鎮化進程的不斷加快，大規模城鎮建設和改造此起彼伏。在這個過程中(zhōng)，要求改遷通信基站或者施工(gōng)造成通信線(xiàn)路損壞的情況時有(yǒu)發生。盡管《電(diàn)信條例》第五十條規定：從事施工(gōng)、生産(chǎn)、種植樹木(mù)等活動不得危及電(diàn)信線(xiàn)路或者其他(tā)電(diàn)信設施的安(ān)全或者妨礙線(xiàn)路暢通，并對違反該規定造成的損害或者妨礙規定了恢複原狀、予以修複以及賠償經濟損失的法律責任，但現實中(zhōng)，建設方往往以按照規劃合法施工(gōng)為(wèi)由，拒絕承擔電(diàn)信設施遷改或損害的法律責任。如果将通信基站等電(diàn)信設施建設納入統一規劃，将有(yǒu)助于協調不同建設項目之間的關系，也為(wèi)不同公(gōng)用(yòng)設施之間的合理(lǐ)使用(yòng)提供制度基礎。
（三）完善電(diàn)信法律制度，平衡權利或利益沖突
在世界範圍内，由通信管道、移動基站等電(diàn)信建設引發的權利或者利益沖突是普遍存在的，很(hěn)多(duō)國(guó)家和地區(qū)的電(diàn)信法都設置了相應的法律調整機制。例如，台灣地區(qū)2002年修正的《電(diàn)信法》第三十二條規定：“第一類電(diàn)信事業或公(gōng)設專用(yòng)電(diàn)信設置機關因無線(xiàn)電(diàn)信工(gōng)程之需要，得使用(yòng)河川、堤防、道路、公(gōng)有(yǒu)林地或其它公(gōng)共使用(yòng)之土地與公(gōng)有(yǒu)建築物(wù)設置無線(xiàn)電(diàn)台。但其設置應必要且适當，以不妨礙其原有(yǒu)效用(yòng)為(wèi)限，并應于事先征求其管理(lǐ)機關(構)同意，其管理(lǐ)機關(構)無正當理(lǐ)由不得拒絕”等。
結合我國(guó)通信基站建設存在的問題以及現有(yǒu)的法律制度，未來《電(diàn)信法》在電(diàn)信設施建設和保護方面需要關注以下立法訴求：
一是明确規定通信基站的屬性及其建設規劃需求
《電(diàn)信法》有(yǒu)必要明确通信基站等公(gōng)用(yòng)電(diàn)信設施是社會基礎設施的屬性，并結合《城鄉規劃法》第十七條的規定，重申将通信基站等電(diàn)信設施建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃，按照國(guó)家有(yǒu)關法律規定實施。同時，《電(diàn)信法》還應當規定：電(diàn)信建設專項規劃建議由電(diàn)信監管機構組織電(diàn)信業務(wù)經營者提出并監督實施，從而為(wèi)将通信基站建設納入城、鎮總體(tǐ)規劃提供必要的條件，也為(wèi)電(diàn)信管理(lǐ)機構實施相應的監管工(gōng)作(zuò)提供基礎。當然，相關規定的落實還有(yǒu)賴于電(diàn)信監管機構和規劃主管部門的協調。
二是明确通信基站建設應當遵守的基本要求
這些要求包括應當遵守國(guó)家有(yǒu)關工(gōng)程質(zhì)量、電(diàn)磁輻射、防震、防雷電(diàn)等技(jì )術标準，應當優先使用(yòng)國(guó)有(yǒu)土地和公(gōng)共建築物(wù)等。規定優先使用(yòng)國(guó)有(yǒu)土地和公(gōng)共建築物(wù)，能(néng)夠盡量減少與私權的沖突及協商(shāng)成本，有(yǒu)助于落實基站建設需求。
三是明确通信基站共建原則及其保障制度
立足于我國(guó)國(guó)情，通信基站共建制度主要是針對新(xīn)建的情況。随着我國(guó)移動電(diàn)話用(yòng)戶數的持續增加、電(diàn)信市場競争格局的不斷變化以及未來3G網絡建設，新(xīn)建移動基站的需求将在一定時期内保持增長(cháng)态勢。在《電(diàn)信法》中(zhōng)明确通信基站共建的要求，能(néng)夠緩解站址資源緊張的局面，減少對周邊環境的影響，降低固定資産(chǎn)投資，而且這種要求不限于瓶頸資源區(qū)域。因此，建議《電(diàn)信法》規定電(diàn)信業務(wù)經營者建立協商(shāng)機制，就通信基站共建進行協調。在技(jì )術可(kě)行、費用(yòng)分(fēn)攤合理(lǐ)的情況下，應當實行共建。如果電(diàn)信業務(wù)經營者對共建通信基站無法達成一緻，可(kě)以提請電(diàn)信管理(lǐ)機構裁決，同時明确電(diàn)信管理(lǐ)機構裁決的最長(cháng)期限。
四是探索建立通信基站共用(yòng)或者共享制度
通信基站的共享不僅涉及技(jì )術可(kě)行性問題，還涉及複雜的利益問題。由于站址的資源意義和一定程度的稀缺性，事實上已成為(wèi)電(diàn)信業務(wù)經營者核心競争力的組成部分(fēn)。加之共享基站在費用(yòng)分(fēn)攤、責任分(fēn)擔、未來網絡擴容需求等方面存在的不确定因素，通信基站的共享殊為(wèi)不易。從務(wù)實推進的角度，通信基站的共享應當從鐵塔、天線(xiàn)以及傳輸設備的共用(yòng)着手。從其他(tā)國(guó)家或地區(qū)的電(diàn)信立法看，通信基站等電(diàn)信設施共用(yòng)需要具(jù)備一定的條件，主要包括：
1.相關資源或設施屬于瓶頸資源。歐盟《關于電(diàn)子通信網及業務(wù)的共同管制框架》規定：由于保護環境、公(gōng)衆健康、公(gōng)共安(ān)全或者城鎮規劃的需要或要求，難以接入可(kě)靠的替代措施，管制機構可(kě)要求對運營商(shāng)的設施共享及物(wù)理(lǐ)共址。
2.存在共用(yòng)的可(kě)能(néng)，即在考慮現在及未來的合理(lǐ)需求後，拟共用(yòng)的電(diàn)信設施仍然有(yǒu)可(kě)用(yòng)的容納能(néng)力。在滿足上述條件的基礎上，相關電(diàn)信業務(wù)經營者可(kě)通過協商(shāng)的方式就通信基站共用(yòng)及相關費用(yòng)分(fēn)攤、責任分(fēn)擔等事項達成協議。無法達成一緻的，可(kě)以提請電(diàn)信監管機構裁決，電(diàn)信監管機構應當在一定期限内作(zuò)出裁決。
五是明确通信基站使用(yòng)民(mín)用(yòng)建築物(wù)的基本規則
這也是通信基站建設的難點。任何權利及其權利的行使都是相對的。《民(mín)法通則》第七條明确規定：“民(mín)事活動不得損害社會公(gōng)共利益”；《物(wù)權法》第七條也規定：“物(wù)權的取得和行使，應當遵守法律，尊重社會公(gōng)德(dé)，不得損害公(gōng)共利益和他(tā)人合法權益”。在移動通信基站建設與私權發生沖突時，有(yǒu)人主張将經由基站實現的電(diàn)信服務(wù)作(zuò)為(wèi)公(gōng)共利益來主張權利。但在缺少成文(wén)法明确規定的情況下，法官較少引用(yòng)抽象的法律原則來判案。因此，有(yǒu)必要在《電(diàn)信法》中(zhōng)明确通信基站使用(yòng)民(mín)用(yòng)建築物(wù)的基本規則，将“必要且适當”作(zuò)為(wèi)使用(yòng)民(mín)用(yòng)建築物(wù)的前提。使用(yòng)民(mín)用(yòng)建築物(wù)應當依法征得相關權利人同意，相關權利人無正當理(lǐ)由不得拒絕。建立有(yǒu)償使用(yòng)原則和損害賠償制度，向民(mín)用(yòng)建築物(wù)的權利人支付使用(yòng)對價，對因建設和維護基站而給權利人造成的損失予以賠償，這也是民(mín)事法律行為(wèi)的基本規則。此外，《電(diàn)信法》還應當明确與通信基站建設和維護有(yǒu)關的附随權利，主要是因基站勘測、施工(gōng)或者維護的需要，合理(lǐ)地進入、通過他(tā)人的土地或者建築物(wù)通道的權利。
六是完善對通信基站的法律保護制度
通信基站等電(diàn)信設施一旦完成建設并投入使用(yòng)，就不僅僅是作(zuò)為(wèi)電(diàn)信企業管理(lǐ)的資産(chǎn)而存在，更重要的是它承載着公(gōng)衆通信服務(wù)，屬于社會基礎設施。也正是基于這個原因，我國(guó)《刑法》規定了破壞公(gōng)用(yòng)電(diàn)信設施罪、最高人民(mín)法院出台《關于審理(lǐ)破壞公(gōng)用(yòng)電(diàn)信設施刑事案件具(jù)體(tǐ)應用(yòng)法律若幹問題的解釋》來懲治破壞公(gōng)用(yòng)電(diàn)信設施的行為(wèi)。結合近年來通信基站遭人為(wèi)破壞或無賠償改遷等問題日趨嚴重的情況，建議《電(diàn)信法》明确以下保護制度或措施：規定依法建設和使用(yòng)的電(diàn)信設施受法律保護，任何組織或者個人不得非法占用(yòng)、毀損或者破壞。對要求改動或者遷移電(diàn)信設施的行為(wèi)、可(kě)能(néng)影響電(diàn)信設施安(ān)全的施工(gōng)等行為(wèi)進行規範。建議《電(diàn)信法》可(kě)以統一采取“事前通知”、“無正當理(lǐ)由不得拒絕”以及“承擔費用(yòng)”或“損失賠償”的協調機制，從而既顧及了其他(tā)建設需要，又(yòu)合理(lǐ)保護了在用(yòng)電(diàn)信設施的安(ān)全。